廉政建设,我们能从法国借鉴什么?

时间 2015/12/31 10:01  [关闭窗口]

 李家瑞

2014年11月30日至12月20日,笔者参加了广东省纪委廉政建设法国培训班。培训期间,先后在法国巴黎政治学院、马赛大学法学院、尼斯大学等院校听取了教授专家授课,还实地考察了有关大区、省、市的政府、议会机构和社会专业组织、企业。通过培训考察,我们对法国的廉政建设制度、工作机制及措施等有了一个比较全面的了解,对法国的政治制度、社会经济发展及历史文化等有了一个概要了解,开阔了眼界、增长了见识,启迪了思维。

法国廉政建设教育扎实,工作机制健全,制度防范有效,监督执行有力,在西方国家中构建了一套有自身特色的行之有效的国家廉政体系,特别是其注重预防的反腐败理念,推进制度创新的举措等,在实践创新中取得了较好的成效。在透明国际2014年发布的全球“清廉指数”排行榜上,法国排名19位,是世界上廉洁水平很高的国家之一。虽然我国和法国在社会制度、政治制度、文化背景及意识形态方面存在很大差异,但法国的法律体系和推进反腐败等方面和我国有很多类似之处,尤其是在廉政建设方面,法国有许多成功的做法和创新的理念,很值得我们学习借鉴,从中也得到许多启示。

启示之一:法国重视廉洁诚信教育的理念,启示我们必须以优秀的廉洁文化引导人,运用教育和待遇使公职人员“不想腐”。

加强对公职人员的廉洁诚信教育,给公职人员适当的福利待遇,这是法国廉政建设的一项有效措施。

法国一直重视公民的廉洁诚信教育对反腐败的作用,努力营造以廉为荣、贪污为耻的道德传统和社会氛围。法国的公职人员一般是从国家行政学院、司法学院等名校的毕业生中择优录用,受过严格的素质教育,对公职人员应遵守的道德规范、法律法规都有深入了解,使他们自觉遵守相关法令规章有了良好的基础。尽管如此,法国对被录用的公职人员仍然非常重视进行职业道德操守和行为规范教育,规定公职人员的教育培训费用由国家承担,近年来尤其注重加大腐败案件的警示教育力度。与此同时,法国也注重给公职人员适当的福利待遇,解决后顾之忧,让他们产生优越感和自律意识。目前,法国公务员约为530万,其中国家公务员约为260万,地方公务员约为160万,医疗机构公务员约为100万,这些公务员的报酬福利等一般高于企业工作人员,有稳定的社会中等水平的收入和社会保障,只要不犯错误,就可以终身奉职,其目的就是让公职人员“不想腐”。

法国注重公职人员职业道德教育和福利待遇的做法,对于我们加强廉政建设,以优秀的廉洁文化引导人,改革社会分配机制,解决目前社会分配不公的问题有一定的借鉴意义,启示我们解决思想问题与解决实际问题同等重要。一是要注重理想信念教育,规范职业行为。正确的价值观是规范从政行为的基础,是完善和执行制度的基础,这也是“透明国际”提出的构建国家廉政体系概念。要引导党员干部和公职人员大力倡导、培育和践行社会主义核心价值观,弘扬中华传统文化,增强社会公德,恪守职业道德。无论什么人,什么地位身份和思想背景,都以树立社会主义核心价值观来规范和引导自己的言行。要加大党规、党纪和法律法纪的教育宣传力度,通过多种形式、各种渠道开展全民教育,特别要注重在青年学生中开展法制道德教育,灌输诚信、守法等价值观,使他们普遍具有较强的道德观念和法律意识,知道哪些行为是党纪国法所不容的,超越了这些界限,将产生什么样的后果,承担什么样的责任。二是要注重解决实际问题,逐步提高公职人员待遇。法国公职人员洁身自好,爱岗敬业,尽职尽责地工作,这与其领取丰厚的报酬、享受优惠的福利待遇有着很大的关系,也说明追求理想信念与关注物质利益都是人们的正常需求。随着经济的发展、国家财政收入的增加,我国要加快建立合理稳定的分配制度和灵活的调节机制,积极创造条件,提高和改善公职人员薪酬福利水平,使他们能够体面地生活,解除后顾之忧,为他们廉洁勤政创造有利条件。

启示之二:法国加强依法防范腐败的措施,启示我们必须以严密的制度规范人,依靠制度体系使公职人员“不能腐”。

依靠制度体系,尽力降低腐败发生的机会,这是法国确保公职人员“不能腐”的主要措施。

法国在理念上信奉“三权”立国,依法治国。在近几百年的发展中,建立了一套设计严密、系统配套、操作性强、相对完善的“防范腐败”法律法规和规章制度,形成了制约权力运作的有效机制。其中较有特色的法规制度包括财产申报制度、政务公开制度、公共会计制度和审计法制度、现代公务员制度。据巴塞大学欧亚研究所所长、华人金帮贵教授授课时介绍:法国十分注重制度的监督和执行,确保一切公共权力廉洁运行,在实行信息公开、政务公开上采取了很多有效措施,如财产申报制度,规定每逢总统选举之前,总统侯选人必须将有关财产状况的资料交给宪法委员会,两院议员上任15天必须向议院办公厅提交准确真实的财产状况申报单,所有政府成员和地方官员上任15天内必须向专门委员会提交个人财产状况申报单等,且要在《政府公报》上公布,随时接受媒体和非政府组织监督核实,违规的严厉惩罚。法国的行政文件公布、行政文书获取和行政活动公开等制度也颇具特色。如规定所有总统令或总理令必须在《官方公报》上公布。信息、政务公开使得权力运行等始终处在社会大众的监督之下,公职人员自然不敢贪腐。此外,法国还实行严格的审计监控机制。如在实行公共会计制度上,公共会计具有代表国家、公共团体执行预算的法定权限,对行政事业单位的会计核算业务由公共会计承担,对国有企业则另设会计机构进行经营业务核算和监督。这一制度设计对于保证履行公共会计职责和防范贪污腐败发挥了重要作用。

笔者认为,中国和法国的社会制度、政治体制虽然不同,但法国依法防范腐败的做法,很值得我们借鉴,合理吸收,为我所用。一是进一步构建法治环境与权力制约并举的长效机制。反腐必须与建设廉政的法治环境共其始终。要进一步构建反腐倡廉长效机制,建立健全惩治和预防腐败的法律体系,通过各种严格的制度建设,形成反腐败体系,把权、责有机结合起来,加强管理、监督、制约权力滥用,将权力纳入正常的制度建设轨道。二是进一步发挥依法治国与以德治国的互应作用。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,德治是对法治的重要补充和完善,二者在作用上相互依赖,构成了完整的治理方略。我们要把依法治国与以德治国紧密结合起来,既要发挥法律规范作用以法治体现道德理念,强化法律对道德的促进作用,又要发挥好道德的教化作用,以道德滋养法治精神,强化道德对法治文化的支撑作用。三是进一步完善党纪与国法双轨反腐的良性互动。法治思维是法国反腐败的一个鲜明特点。党规党纪严于国家法律。在党纪国法实施中要充分运用法制思维和法治方式,把握严格执法与公正司法的不同功能与内在联系,不断完善党风廉政建设和反腐败工作相关的党性党纪和法律法规,积极推进依法行政,加强反腐败国家立法,通过反腐执纪与反腐司法的有机衔接和有效实施,实现标本兼治,形成使人不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。

    启示之三:法国强化权力监督慑腐的举措,启示我们必须以有力的监督机制制约人,确立惩戒措施让公职人员“不敢腐”。

强化对权力的舆论监督,确保政府运作和公共资金使用的透明化,这是法国促进公职人员“不敢腐”的主要途径。

我们在学习考察法国监督体制过程中,有两点留下了深刻印象,一个是监督机制健全到位,建立了司法、审计、媒体等多层面的监督体系;另一个是政府精简高效,阳光化运作,社会组织发达,全国有5万个社会组织机构,承担了不适合政府做的社会服务和社会管理工作。据了解,为了有效遏制腐败,法国执政党与在野党之间的政党监督、公民对政党的监督、司法监督和中央政府派驻代表对地方政府、议会的监督等相当完备。如法国行政法院是独立的审判机构,可以撤销总统的行政法令。法国对公职人员行为的监督,建立了严格细致的法律规定,设立了重重关卡,从制度上限制公职人员对权力的滥用。在法国,贪污受贿虽存在,但要靠权力来达到目的较为困难,想要搞贪污腐败则要花费巨大的成本。如法国《刑法典》对盗用公款、滥用职权、收受贿赂、非法占有财物、渎职等各种被动和主动的贪污腐败犯罪行为都有相关规定。如若触犯,则将受到法律追究。这也是法国公职人员严格依法办事、廉洁勤政的重要原因。法国是推崇言论和新闻自由的国家,媒体享有对国家权力进行监督和批评的权利。法国还建立了舆论媒体为主导和审计司法机构专项监督的全社会参与的监督反腐机制。如法律规定,媒体报道的腐败行为,司法机关、审计机构有义务进行调查;工作人员一旦有腐败丑闻和绯闻曝光,必须引咎辞职。

法国编织的多层次、多角度的监督网络,实行阳光化权力的监督,是把权力真正关进制度的笼子里,给我们依法反腐、强化权力监督提供了有益的借鉴范本。我们要加快推进政治体制改革步伐,简政放权,规范政府权力,建立制度反腐新机制。一是进一步推进反腐体制改革。按照依法治国的要求,以提高反腐效率、降低反腐成本为目的,大力推进将权力反腐转向制度反腐,优化配置和整合反腐败资源力量,建立联合办案机制,让执纪与执法并行、让纪检与司法更好地协同,在办案中形成协同配合、互相制约的关系。建议我省要抓住先行先试这个契机,总结吸取省、市、县三级办案机制改革试点经验,选择一至二个市、县设立政治体制改革试点,进行制度反腐试验,成功后再复制推广。二是进一步推进监督机制改革。法国通过公开透明实现权力监督,也是其遏制腐败的一个显著特征。我们要着力加强对权力运行事前、事中和事后的监督机制建设,探索权力公开透明运行机制,推行权力清单、责任清单、预算透明、财产公示制度;尽快完善权力运行和透明公开的机制,推进党务、政务公开、决策公开,净化政治生态,矫正价值观念;要发挥好审计监督、法律监督的作用,促使监督反腐模式从党内主导转为司法主导。要进一步发挥好媒体舆论监督的作用,利用好网络举报反腐等社会公众监督力量,坚决遏制和预防腐败现象,不仅要让“想拿”的人“不敢拿”,也要让 “不想拿但不敢不拿”的人“敢不拿”。三是深入推进纪检监察体制改革。深化拓展“转职能、转方式、转作风”,强化执纪监督问责职能,强化上级纪委对下级纪委的领导,强化派驻监督和完善巡视制度,实行纪委垂直领导,不受本级党委书记制约,且可以监督党委书记的新体制。

启示之四:法国注重加强作风建设的做法,启示我们必须以自律的清廉形象影响人,持之以恒抓作风使公职人员“不愿腐”。

执政党的作风和形象,不仅关系到民心向背,还决定政党命运。法国社会党注重加强作风建设和密切联系民众的有效措施,这是其重夺执政地位的重要因素。

从学习考察中了解到,法国实行多党制,全国有30余个政党。2012年,社会党人奥朗德击败人民运动联盟,赢得总统大选后,采取了一系列措施,对外展示勤俭自律形象,对内扩大民主参与,赢得了民众的支持。在加强作风建设方面,奥朗德带领的社会党执政后,清醒意识到腐败的危害性,注重加强自我约束、坚持依法用权,通过争取出台政治生活规范、大幅削减公共开支、扩大党内民主、重建政党与社会联系等积极措施,保证党员廉洁从政。如节俭开支出台后,社会党人身体力行,奥朗德总统将自己和部长的薪水削减30%,公务车规格大幅度降低等。在联系社会民众方面,社会党领袖、总统候选人和议员普遍重视了解社情民意,加强与各类新社会运动、宗教团体的对话与合作。法国社会党还建立了完善的党内仲裁制度,仲裁委员会由各级党员代表大会选举产生,享有独立的裁判权,从此体现依法治党。

法国社会党加强作风建设、密切党群关系的做法,对于我们如何加强党风廉政建设,改进作风,很有借鉴意义。一是要在加强作风建设中增强忧患意识。忧患意识与作风问题紧密相联,要针对我们党内存在的问题,居安思危,用优良的作风巩固党的执政地位。我们要研究总结运用好党的群众路线教育实践活动中取得的成果,牢固树立作风建设永远在路上的思想,坚持不懈地抓作风,反“四风”,竭力为群众办实事、办好事。二是要在从严治党中树立自身形象,坚持以民主方式和法治思维规范党的行为,要以严的标准要求干部,以严的措施管理干部,以严的纪律约束干部,明确哪些为公,哪些为私,哪些能做,哪些不能做。让党员干部真正做到“既干净又干事”。三是要在履行责任中做好工作。每一名党员领导干部,要把爱党、忧党、兴党、护党落实到工作生活中各个环节,并作为一种责任、一种担当,尽心竭力做好本职工作。本人作为一名纪检监察干部要“正人先正己”,坚守廉洁自律的道德情操,忠诚履职、敢于担当,自觉做为民务实清廉的表率。

    (作者系广东省纪委派驻省委统战部纪检组组长)