──关于完善我国出口信贷体系的思考
进入新世纪，中国将进一步融入以世贸组织为基础的世界经济发展主流，国内许多行业包括对外贸易将面临新的机遇和挑战。在世贸组织的“游戏规则”下，政府应如何促进和支持出口贸易，是新世纪外贸发展战略必须研究和解决的问题。
一、 出口贸易面临新的压力与挑战
“入世”后，我国出口贸易面临良好发展机遇，也将接受新的压力和挑战。这些压力和挑战部分来自世贸组织的统一“游戏规则”，主要表现在以下方面：（1）世贸组织的透明度原则。该原则要求成员方正式实施的有关进出口贸易的政策、法规、法令、条例以及签定的有关贸易方面的条约等必须予以正式公布，非经正式公布，不得实施。（2）公平贸易原则。要求成员方不得采取不公平的贸易手段进行国际贸易竞争或扭曲国际贸易竞争，不允许成员方政府对出口商品实行补贴，也不允许成员方企业对外倾销商品。（3）世贸组织的《补贴与反补贴措施协议》。该协议禁止政府按出口实绩对企业或产业的直接补贴、外汇留成计划和任何涉及到出口奖励的相似活动等。（4）我国承诺“入世”后将较大幅度降低关税，进口的增加有可能导致贸易逆差，因此，扩大出口，维持国际收支平衡的压力将增大。
多年来，我们一些行政管理部门形成了习惯，当出口出现困难时就会推出一些优惠政策和措施鼓励出口，即使在我国“入世”谈判处于关键时刻的近两年也是如此。如某市人民政府曾以“红头文件”形式颁布了《奖励外贸出口企业暂行办法》的通知，其奖励办法包括当企业出口创汇达到若干美元，每美元奖励若干人民币。又如某省在一次进一步鼓励扩大出口和利用外资新闻发布会上提出，对增加高附加值的机电产品和成套设备出口的生产企业和进出口企业，可适当下浮贷款利率。然而，加入世贸组织后，类似的鼓励出口政策和手段都必须放弃。在此情况下，政府如何促进与支持出口的问题，必须认真思考。
二、 出口信贷是发达国家对外贸易支持体系的核心内容
为促进公平竞争与贸易自由化，世界贸易组织认为各国应避免采取不公正的贸易支持手段发展对外贸易，尤其是不能以倾销和补贴的方式进行竞争。世贸组织对许多只有利单方面出口的补贴措施是严格禁止的，包括得到官方支持的优惠利率出口信贷。但与此同时，世贸组织又对符合一定规范的出口信贷持“网开一面”的态度。根据世贸组织《补贴与反补贴措施协议》附件《出口补贴解释细则》的K条款，如果出口信贷提供方是某官方出口信贷国际协定的成员（该国际协定必须符合一定条件，实际上是指OECD的《官方支持的出口信贷指导原则协定》），或使用的信贷利率符合该协定规定，则其提供的出口信贷不属禁止之列。因此，各发达国家都视出口信贷为对外贸易促进与支持体系的核心，并把出口信贷作为政府外贸发展战略的重要内容。据“信贷及投资保险国际联盟”（伯尼尔联盟）统计，1982—1997年间，联盟成员国出口信贷机构共支持了约55000亿美元的货物出口，平均每年3500亿美元。近年来，该联盟成员国的出口占世界出口总值的75%以上，而这些出口中约有10%得到了出口信贷的支持。
在发达国家，通常由专门的出口信贷机构提供出口融资、信贷保险和担保业务，支持本国货物的出口。政府不同程度地参与或干预出口信贷体系的构建和运作，通过财政拨款支持出口信贷机构开展业务。在发达国家，专门出口信贷机构的体制可分为三种类型：（1）国家所有制。专门机构代表政府提供各种出口信贷业务，由国家财政提供营运资金（2）合股所有制。是政府和私人企业共同持股的合股公司。既经营自己的业务，又根据国家授权，提供以国家信誉作担保的出口信贷业务。（3）私有制。是私人全资所有的公司，通过合约形式接受政府委托，代理指定范围的出口信贷业务。不管是那一种所有制为基础的出口信贷体系，政府都十分重视监管专门机构的运作和业务，以立法或合约的形式督促他们根据国家利益支持本国货物出口。另外，政府有关部门还十分注意推动专门机构进行业务创新，拓宽业务范围，增加业务品种，以支持本国出口商在国际市场上获取商业机会。
三、 我国出口信贷体系存在的问题
虽然在1994年我国已成立了专门的出口信贷机构──中国进出口银行，以政策性金融手段支持出口，推动我国外经贸事业的发展。但是从目前情况看，仍存在一些问题，严重制约着我国出口信贷体系的进一步完善。这些问题主要有：（1）中国进出口银行的定位缺乏立法保证。虽然从设立的初衷和目前情况看，进出口银行发挥着我国官方出口信用机构的作用，但至今国家没有立法确立中国进出口银行的地位，导致出口信贷体系发展模式不明确、政策性金融资源配置分散、对出口支持力度不足等一系列问题；（2）出口信贷体系不完善。在我国还没有形成以官方出口信贷机构为主导，其他商业性金融机构共同参与的出口信贷体系；（3）出口信贷业务多头经营，相互重叠。目前，中国进出口银行经营出口信贷融资业务、信贷保险和担保业务，中国人民保险公司经营出口信贷保险业务，中国银行经营出口信贷融资业务。三家机构各自为政，业务设置重叠，造成不必要的竞争；（4）缺乏业务创新。政府有关部门及出口信贷机构对发达国家业务及发展趋向缺乏深入的研究，出口信贷业务只能用于支持资本货物出口的旧观念还没有彻底改变，使出口信贷支持外经贸发展的作用没能充分发挥。
四、 完善我国出口信贷体系的建议
在新世纪，我国外贸事业要取得突破性的发展，实现从外贸大国到外贸强国的提升，其中重要的一步是必须优化出口商品结构，提高出口品的国际竞争能力。机电产品和高新技术产品出口项目一般金额大，支付周期长，面对强大的竞争对手，特别需要得到融资支持和信贷风险保障。因此，借鉴发达国家的成熟经验，进一步完善我国出口信贷体系已刻不容缓。我们的思路是：
1、 通过立法形式明确中国进出口银行为官方出口信用机构。目前，中国出口信贷体系问题受制于中国进出口银行的定位问题，要进一步完善出口信贷体系，必须尽快通过立法形式确立中国进出口银行为我国官方出口信贷机构，并使其成为出口信贷体系的核心。出口信贷属特殊的范畴，既不能用一般商业银行的法律来约束，也不适用于商业保险法。世界上发达国家都制定专门法规约束出口信贷机构的行为，规范其职能、经营方式、业务范围、资金来源、组织结构、与国家政府的关系等等。
2、 构建以官方出口信贷机构为主导，商业金融机构共同参与的出口信贷体系。发达国家的出口信贷体系各有特点，一般可分为四种类型：（1）国家设立唯一的官方出口信贷机构，只提供出口信贷保险和担保业务，出口融资业务由商业性银行提供，官方不给予利率支持；（2）官方出口信贷机构经营出口信贷保险和担保业务，不经营直接贷款业务，但通过利息平衡机制向商业银行提供利息补贴，支持商业银行提供符合规范的固定利率出口信贷；（3）国家设立两个官方出口信贷机构，一个经营融资业务，另一个经营保险与担保业务，分工很明确；（4）国家设立唯一的官方出口信贷机构，同时提供出口融资、出口信贷保险和担保，并得到政府资金支持。
不管是政府全面介入的第四类还是政府部分介入的第一类，官方出口信贷机构在出口信贷体系中都起着主导作用，因为这些机构可利用自己所处的特殊地位，把政府财政政策和货币政策有机结合起来，利用利率杠杆效应，以少量财政资金，调动大量的私人资金流入出口信贷市场，实现政府的外经贸战略目标。我国目前仍处于社会主义市场经济的初级阶段，金融市场发育不成熟，在一段较长的时间内，政府对经济的干预相对大些，以弥补市场机制的缺失。所以，中国进出口银行应在我国出口信贷中起主导作用，充分发挥政策性金融的功能，促进与支持出口。
另一方面，国家财政资金是有限的，远不能满足出口信贷市场的需求，引导商业金融机构的资金流向出口信贷是官方出口信贷机构的重要任务。因此我国进出口银行应借鉴大多数发达国家官方出口信贷机构的做法，以提供符合“游戏规则”的利息补贴、出口信贷保险和再保险、出口信贷担保等方法适度承担信贷风险，吸引商业金融机构参与出口信贷，大力支持我国产品出口。
3、 实现出口信贷、出口信贷保险和担保的协调设置。
为了使我国出口信贷体系规范、有效运作，首先必须尽快解决目前三家机构各自为政，业务设置重叠的问题。研究表明，发达国家业务设置模式经历了一个由集中经营到适度分散的过程，早期的官方出口信贷机构既从事直接贷款业务，又从事出口信贷保险和担保业务。在贷款业务中，既提供短期贷款又提供中、长期贷款，而在保险和担保业务中不但兼做短期和中长期业务，还同时承保商业风险和政治风险。然而，随着世界经济的发展、金融市场的完善和私人金融与保险机构的壮大，大部分国家逐渐把多种出口信贷业务商业化，如：短期业务、直接贷款业务、出口信贷商业风险的保险业务等。考虑我国的实际情况，我们认为比较合适的近期模式是：中国进出口银行集中经营中长期的直接贷款、出口信贷保险和担保业务，业务的资金来源于政府财政拨款及业务收入。短期的出口融资由中国银行经营，政府不给予财政拨款，但可以由中国进出口银行对符合条件的重要出口项目提供再融资。短期的出口信贷保险由中国人民保险公司提供，政府也不给予财政拨款，而由进出口银行提供再保险的支持。我们认为采用这一近期模式，可在较短时间内解决我国出口信贷存在的关键问题，有利于集中国家资源，进行合理配置，更有力的抵御“入世”后的前期冲击，同时可以降低调整成本。中长期的发展模式是：中国进出口银行经营中长期的出口信贷保险和担保为主，完全退出直接贷款业务，通过利息平衡机制支持中国银行经营中长期出口融资。在保险业务方面，中国进出口银行只承保政治风险，短期保险业务和中长期的商业风险业务由商业保险机构提供。
4、 加强对有关出口信贷的国际组织与国际协定的研究
OECD的《官方支持的出口信贷指导原则协定》在世界出口信贷领域中发挥着极其重要的作用，其职能近似世贸组织的部分职能。如：为成员提供处理各协定和有关事务的谈判场所、准备框架草案、采取各种措施努力实现各项协定、协议的目标等等。为适应世界经济的发展潮流，该协定在协调各国出口信贷政策和业务规范、消除无序竞争等方面作了许多有效的工作，如：（1）在制定官方出口信贷最低利率限制中，以商业参考利率为基础，取代原来的以SDR利率为基础的做法，突出了市场决定利率的作用；（2）确定以风险为基础制定出口信贷保险费率的原则，消除了不合理降低保费的无序竞争。世贸组织充分肯定了这两点做法，并在其《出口补贴解释细则》中指出凡在利率和保险费方面符合该协定的出口信贷不属世贸禁止的补贴范围。可以认为，该协定的规则是世贸组织关于官方出口信贷“游戏规则”的具体体现和补充。因此，只有深入研究《官方支持的出口信贷指导原则协定》等有关国际协定，才能发展规范的出口信贷业务。
5、 加大业务创新力度，拓宽对外贸出口的支持范围。
近10年来，发达国家的出口信贷业务有很大发展，在原来买方信贷和卖方信贷的基础上，又拓展出许多新业务品种，如：项目融资、海外投资保险、外汇汇率波动保险、海外市场开发险等。中国进出口银行应借鉴发达国家的经验，彻底突破出口信贷业务只能用于支持资本货物出口的旧观念，尽快推出用于支持劳务，技术、资本等出口的新业务品种。
（作者系民建会员，广东外语外贸大学国际经贸学院院长 邵学言）
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